浅析舟山海洋旅游综合试验区法制环境的构建

赵紫云

【摘要】在浙江省打造海洋经济强省的战略构想中，舟山被视为海洋经济强省建设的战略核心。但在建设过程中，我们必须引起重视的是如何为一个发展中的海洋旅游构建一个无懈可击的法制环境。文中以旅游法制的现状为基础，分别就如何从立法、执法和守法三个环节构建综合试验区的旅游法制环境，并就旅游法律制度存在的不足等提出自己的观点，为实现整个舟山海洋旅游法律环境的建设进行有效探索。

【关键词】旅游综合试验区;法制环境

一、前言

海洋旅游业的发展寄托于海洋旅游资源，而旅游资源却是一个动态概念，我国的海洋旅游资源非常丰富，其涵盖的内容可以随着需求的变化而不断充实。但在海洋旅游发展中，我国海洋旅游市场日渐暴露出很多问题。面对这些问题，如何解决引起了我国高层及有关社会人士的高度重视。2010年5月，国务院在批准实施的《长江三角洲地区区域规划》中正式明确地提出了建设舟山海洋综合开发试验区的规划。在这个大的国家政策方针的指引下，为了更好地推进舟山经济的发展，2011年1月16日在浙江省十一届人大四次会议上公开的《政府工作报告》提出了：“十二五”我省将围绕建设国家海洋经济发展示范区推进舟山海洋综合开发区建设。《报告》发布后，舟山政府在进行深入的调查研究及国内外对比研究的基础上，提出了创建舟山群岛国家海洋旅游综合试验区的战略构想。

当然，在舟山海洋旅游综合试验区建设推进中，如何为其构建一个完善的、无懈可击的法制环境却成了这一构想能否最终成功的关键。

二、舟山海洋旅游综合试验区自身及产业法制环境现状分析

1、我国旅游法制建设现状

改革开放30 多年来，我国的旅游法制建设紧跟旅游业发展步伐，截止2012年12月底就先后颁布了三部具有历史意义的法律。（1）我国第一个旅游业管理方向的行政法规《旅行社管理暂行条例》于1985年5月11日由国务院颁布，它标志着我国旅游立法开始进入建设阶段。（2）1999年5月14日，随着《导游人员管理条例》的出台，旅游行业的第二部行政法规正式形成实施。3、国务院确定自2002年7月1日开始实施《中国公民出国旅游管理办法》，这部法律被视为旅游行业的第三部行政法规，它明确对旅游者的管理方式提出法制化要求。在这个基础上，2013年4月25日下午，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》，中国旅游基本法于2013年10月1日正式施行。

此外，国家旅游局还先后出台了《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《导游证管理办法》、《导游人员管理实施办法》、《中国公民出国旅游服务标准》及《出境旅游领队人员管理办法》。当然，旅游法制建设不能固步行业内部，纵观行业外相关法律法规如：国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《野生动物保护条例》、《野生植物保护条例》;国务院办公厅发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》等[1]。

2、舟山海洋旅游综合试验区现状及法制环境分析

（1）海洋旅游综合试验区存在的问题

1）旅游业发展与国家政策。主要涉及便利国际国内游客出入境政策，旅客免税购物等优惠政策，航权开放政策，开放的海洋旅游政策等领域。

2）旅游业发展与旅游资源要素。主要涉及旅游规划权限政策，旅游规划建设土地使用政策，山林和海防林使用政策，海域使用及航行限制政策领域。

3）旅游业发展与其现有管理体制。主要涉及制定和颁布旅游立市的经济社会发展政策，风景旅游管理一体化政策，旅管委实体化政策等领域[2]。

（2）就现状的法制环境缺失的分析

从舟山海洋旅游综合试验区建设所存在的四大问题中，我们可以将其现在所具有的法律环境的缺失做如下分析：

1）对于国际客源市场：《中国公民出国旅游管理办法》、《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》等都是针对于中国公民出国内容的，但对于外国游客进入中国境内进行旅游的很多权益、程序没有相应的法律法规进行明确，这不利于旅游地具体问题处理。

舟山群岛是中国第一大群岛，是中国对外开放的主要海上门户和中外船舶南来北往的必经之地，更主要的是它在我国的军事国防中占有重要的地位。出于其地理位置等因素的考虑，就进入舟山参加海洋旅游的外国游客而言，必须要确立明晰的法律制度对他们进行规范，但现状却是此类法律法规缺失严重。

2）对于海洋旅游试验区的开发环境而言：舟山是个千岛之城，基于其特殊的岛屿特征，在旅游资源的开发管理过程中深受《联合国海洋法公约》的限制（如公约第61条生物资源的养护及第62条生物资源的利用[3]，这些法条对发展中国家的海洋发展开发限制尤为明显）。面对国际压力，如何协调好开发与保护的关系成为了试验区建设的重要内容，与此同时如何处理好海洋旅游试验区经济、社会、法制、环境矛盾关系的重要性也凸显出来。

3）对于舟山政府而言：作为地方管理者，舟山政府如何规范进行宏观调控对试验区的建设有着重要的作用。但现状是试验区建设中出现很多问题，如政府具体实施流程和社会、经济、自然三者效益均衡的标准等都无法解决。旅游法律法规的多元化制定下所引致的权度问题冗沉，立法主体间突出的利益矛盾导致的执法不严，维权困难等问题重重。

4）对于舟山地方的旅游业经营者而言：

①旅行社经营者：《导游人员管理条例》及《旅行社条例》的施行为旅行社的经营活动营造了较好的法律环境。但法律在执行过程中却是漏洞百出，执法与守法缺失严重。社会黑导在价格战下演变成为旅游合法利益的最大盘剥者，执法监察力度远不及社会需要，合法经营者及从业人员的正当利益无法保障最终造成了潜规则泛滥的现状。

②酒店经营者：在酒店业的发展过程中，涉及酒店经营管理者、消费者的权益纠纷呈现不断递增的趋势。面对纠纷，更多的受害方只能任由其自然发展。其主要原因很大程度上与至今还没有一部专门用于规范酒店管理的酒店法与酒店业的发展相适应。。

③旅游交通经营者：试验区的构想战略中包含打造一批舟山群岛游艇基地，推出“游船海上环游”线路系列，积极争取对台邮轮直航等一条以上的国际邮轮航线这一内容。为此在如何保障旅游者海上交通进出入及相关收费定价等方面的安全同样是试验区建设的内容之一。但目前，除《中华人民共和国道路交通安全法》外，这块交通领域仍呈现法律缺失[4]。

三、舟山海洋旅游试验区法律环境的构建

1、补充完善旅游立法体系

（1）充实旅游基本法。

舟山海洋旅游试验区的战略构想是把舟山建设成为中国唯一的群岛型海洋旅游休闲度假旅游目的地、世界著名的佛教旅游胜地。一个国家级的旅游目的地需要有一个基本法为依托。旅游基本法的出台有助于避免制定的其他旅游法律法规发生冲突，避免试验区的发展进入法律误区。

（2） 完善旅游专项法律法规。旅游专项法律法规的作用是更好地规范细化领域，但其内容不能与基本法冲突，为此，我们需要立足于基本法对现有各类专项法律法规进行修改甚至废止。

2、加强旅游执法力度

在海洋旅游执法过程中，加强执法人员严格依法办事极其重要。我们需要杜绝因个人利益诱惑而导致旅游立法得不到严格执行，甚至置法律于无物现象的出现。为此，我们必须加强执法力度，从而保证各级人民法院、政府及各级旅游行政执法部门严格依法办事，公正处理各类问题。

舟山是个旅游强市的同时也是问题典型多发区。据了解，现在社会环境中存在大量违法者通过贿赂执法人员而逃避法律制裁的事件。在短期内改善执法状况有效措施之一就是加强执法监督，对旅游行政执法人员执法不严的行为给予最严重的惩罚。另外要求执法人员学习掌握旅游方面的专门知识，对行业执法人员进行必要的行业知识培训，在有效的培训后通过考试或其他考核途径选拔出优秀的执法人员。此外，在条件成熟的情况下，有关部门还可以通过设立专门旅游执法机构的方式将执法主体明确化。

3、提高旅游利益相关者的守法及维法维权意识

法制体系的建立需要公众对法律的自觉遵守，而公众对法律的自觉遵守又是以其自觉主动的守法意识为行为指导的。为此，我们必须注重对公众自觉守法意识的培养，一方面公众需要自己去了解，另一方面政府及社会应该为他们提供信息的获取途径，如依托政府部门的法律教育和媒体宣传，同时将各类旅游院校、研究机构、新闻媒体纳入到法制传播渠道中[5]，使其充分发挥社会力量的关键性作用。除此之外，作为主体中的特殊部分，旅游利益相关者只有对自身利益的分外重视，才能利用法律的途径进行维权活动，才能最终在立法、执法、守法过程中为舟山海洋旅游法律环境的构建贡献自己的一份力量。

四、结束语

舟山海洋旅游试验区的建设已蓄势待发，面对现实的旅游法制环境，我们需要建立一个涵盖食、住、行、游、购、娱六要素及相关市场、管理、质量、处罚、开发等内容完备、科学，操作性、针对性强的旅游业的法律系统。为此，在整个构建过程中，我们要认清旅游产业发展的大趋势，增强法制环境建设的紧迫感，从而适应旅游产业化、市场化、国际化发展的需要。

旅游法制环境的构建不仅有利于健全国家法制，也将有利于政府加强对旅游业的宏观调控，促进舟山海洋旅游事业的健康稳定可持续地发展。

【参考文献】

[1] 林长榕.论我国旅游法制建设的难点与对策[J].福建论坛.人文社会科学版，2006，

98-102.

[2] 周晓丽，徐虹. 旅游法制系统工程构建初探[J]. 天津商业大学学报，2009：25-28.

[3] 联合国海洋法公约. http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2005-04/04/content_2784208.htm，2000.

[4] 杨先斌. 完善中国海洋法律体系的思考[J].法制与社会.2009：22-23.

[5] 王健.旅游者合法权益保护问题之反思[J].旅游论坛，2008，（8）：23-27.